Indsatser i udsatte boligområder. Hvad virker, hvorfor og hvordan?

Flere beboere kommer i arbejde, de ledige er ledige i kortere tid, og beboerne bliver mere tilfredse med at bo i boligområdet efter områdebaserede indsatser i udsatte boligområder. Det er hovedkonklusionen i en forskningsrapport fra Kraks Fond Byforskning.

Indsatser i udsatte boligområder. Hvad virker, hvorfor og hvordan?

Forskningsprojektet “Indsatser i udsatte boligområder. Hvad virker, hvorfor og hvordan?” undersøger, hvordan områdebaserede indsatser kan skabe ændringer i udsatte boligområder, og hvilke effekter af disse indsatser der kan identificeres  på beboersammensætningen, beboernes tilknytning til arbejdsmarkedet og på beboernes tilfredshed med det sted, de bor.

Områdebaserede indsatser bliver tildelt et afgrænset boligområde for en afgrænset periode – typisk fire år – med henblik på at løfte boligområdet fysisk, socialt og økonomisk. Indsatserne er således ikke givet til specifikke beboere, men til hele boligområdet.

Projektets hovedresultater

Projektet viser, at områdebaserede indsatser er i stand til at forbedre individuelle forhold. Indsatserne kan ændre på beboernes holdning til det sted, de bor, og indsatserne har en positiv betydning for deres tilknytning til arbejdsmarkedet. Derimod har områdebaserede indsatser ingen signifikant effekt på selve boligområdet. Der er en tendens til, at indflyttere til udsatte boligområder er mindre beskæftigede og har lavere indkomst, end udflytterne har. Dette forhold vanskeliggør, at områdebaserede indsatser kan ændre på forekomsten af udsatte boligområder.

Effekter

I projektet er effekten af områdebaserede indsatser målt på tre forskellige afhængige variabler: Beboeres tilknytning til arbejdsmarkedet, beboeres tilfredshed samt socialt mix i boligafdelinger.

Tilknytning til arbejdsmarkedet

Områdebaserede indsatser bidrager til, at flere beboere kommer i arbejde, og at de, der er arbejdsledige, er det i kortere tid.

De områdebaserede indsatser har bestået af fysiske, økonomiske og sociale indsatser. Ingen af de tre indsatser har bestået i direkte at skabe jobs. Derfor er der tale om afledte beskæftigelseseffekter af indsatserne, og ikke direkte effekter i form af, at der følger jobs med indsatserne.

Det fremgår af figur 5.3, hvordan indsatsen bidrager positivt til beskæftigelse for mænd, mens figur 5.4 viser, at indsatsen ikke tilsvarende bidrager til bedre beskæftigelse for kvinderne.

Figur 5.3: Den estimerede beskæftigelsessandsynlighed for mænd, 1989–2006

Kapitel5-beskæftigelse kvinder figur 5.4
I figuren har vi undladt den variabel, der måler den tidskonstante forskel mellem indsats- og kontrolgruppe. Forskellen er på ca. 3,3 pct.point

For mændene viser figur 5.3 en meget ens udvikling i beskæftigelsesgraden op til 1995. Derefter fremgår det tydeligt, at indsatsområder og kontrolområder oplever en forskellig udvikling i beskæftigelsesgraden.

For kvinderne (i figur 5.4) ser vi ikke den samme effekt. Der følger indsats- og kontrolområderne stort set hinanden med en lille forskel fra 1999 og frem.

Figur 5.4: Den estimerede beskæftigelsessandsynlighed for kvinder, 1989–2006

Kapitel5-beskæftigelse kvinder figur 5.4
I figuren har vi undladt den variabel, der måler den tidskonstante forskel mellem indsats- og kontrolgruppe. Forskellen er på ca. 1,6 pct.point

Figur 5.5 viser effekten af indsatsen på ledighedsgraden for mænd. Det fremgår, at mænd oplever et signifikant fald i ledighed fra 1995 og frem som følge af områdebaserede indsatser. Der er tale om et fald i ledighed på 13 pct. fra 1994 til 1999. Samme signifikante effekt finder vi ikke for kvinderne.

Beboertilfredshed

Ligeledes er områdebaserede indsatser i stand til at påvirke beboernes tilfredshed.

Figur 5.5: Den estimerede ledighedsgrad for mænd, 1989-2006

Kapitel5-beskæftigelse kvinder figur 5.4
I figuren har vi undladt den variabel, der måler den tidskonstante forskel mellem indsats- og kontrolgruppe. Forskellen er på ca. 3,4 pct.point

I figur 6.2 fremgår ændringerne i beboertilfredshed som funktion af størrelsen af fysiske indsatser, mens de øvrige forhold holdes konstant.

Vi ser, at fysiske forbedringer leder til, at beboere bliver mere tilfredse med deres bolig og boligområdet.

Denne positive effekt gælder dog kun indtil en bestemt bevillingsstørrelse på ca. 275.000 kr. pr. bolig. Bevillinger over 275.000 kr. pr. bolig medfører, at effekterne bliver mindre.

Dette kan skyldes, at de problemer, der kendetegner de boligområder, der har fået større bevillinger, er så sammensatte og komplekse, at fysiske indsatser alene ikke kan øge beboertilfredsheden.

Fordi modellen er identificeret som ændringer i beboertilfredshed fra 2003 til 2007, gengiver figur 6.2 ikke det absolutte niveau for tilfredshed. Arbitrært sætter vi den lavest observerede bevilling til fysiske forbedringer (86.000 kr. pr bolig) til 0 og illustrerer effekten af øget bevilling på tilfredsheden relativt til dette punkt (effekten er målt i de enheder, som hver indikator af tilfredshed er målt på).

Socialt mix

Vi finder ikke, at områdebaserede indsatser er i stand til at skabe en mere blandet beboersammensætning, også kaldet socialt mix. Indsatserne er heller ikke i stand til at løfte en boligafdeling. Det hænger formodentlig sammen med, at beboere, der flytter ud af boligområder med indsatser, klarer sig bedre i forhold til beskæftigelse og indkomst, end indflytterne gør, og at beboere af dansk oprindelse i højere grad flytter ud af boligområderne, end beboere af dansk oprindelse flytter ind. Disse forskelle på indflyttere og udflyttere er en barriere for ændringer på boligafdelingsniveau.

Indsatser

De indsatser, der er genstand for effektmålingerne, kommer fra to forskellige puljer: Regeringens Byudvalg fra 1994-98 og Omprioriteringsloven fra 2000. Begge indsatser har bestået i fysiske, sociale og økonomiske indsatser, og er karakteristiske for områdebaserede indsatser, der har været igangsat i løbet af de sidste tre årtier nationalt og internationalt.

Med Regeringens Byudvalg blev der uddelt 2,1 mia. kr. (i 1998-priser). Staten finansierede 1,5 mia. kr., mens kommunerne stod for 305 mio. kr. og Landsbyggefonden for 275 mio. kr. Ca. 500 boligafdelinger modtog støtte i løbet af 1994. Forventningen var, at byudvalgsindsatsen ville øge boligområdets attraktivitet og derigennem tiltrække husholdninger med stabile familierelationer og stabil tilknytning til arbejdsmarkedet. Med andre ord forventedes det, at indsatsen ville øge det sociale mix i de støttede afdelinger.

Omprioriteringsloven fra 2000 havde en økonomisk ramme til uddeling på 220 mio. kr. i hvert af årene fra 2001-2004. Det giver en samlet ramme på 880 mio. kr. (i løbende priser) og efter 2004 en aftrapning af huslejestøtte efter gældende regler. Omprioriteringsloven gav mulighed for fysiske renoveringer, huslejenedsættelse, sociale aktiviteter og forsøg med fleksibel udlejning. Der blev i alt givet støtte til 102 boligafdelinger med ca. 23.000 boliger. I denne del af forskningsprojektet foretages en effektmåling af fysiske indsatser og huslejenedsættelse på beboertilfredsheden i ti udvalgte boligområder.

Data og metode

Vi benytter tilgængelige registerdata fra Danmarks Statistik til at identificere beboere i boligområder, data fra Landsbyggefonden om indsatserne og spørgeskemadata fra en spørgeskemaundersøgelse til beboere, der har boet i støttede boligafdelinger. Vi har således, ved hjælp af registerdata, mulighed for at følge de samme beboere over tid fra 1986 til 2006, og vi kan identificere beboere, i boligafdelinger, der har fået områdebaserede indsatser før, under og efter indsatserne. Vi kan desuden identificere beboere, der har deltaget i spørgeskemaundersøgelsen, i registerdata.

Vi anvender data fra seks forskellige registre: Befolkningsstatistikregistret (BEF/ FAIN), Befolkningens uddannelser (UDDA), Indkomstregistret (INDK), den Integrerede Database for Arbejdsmarkedsforskning (IDA), Indvandrere og Efterkommere (IEPE) og Boligopgørelsen (BBR), der tidligere hed Boligtællingen.

Effektmålingerne af Regeringens Byudvalg foretages som en difference in difference-analyse, hvor det udnyttes, at der både er boligafdelinger, der har fået støtte, og boligafdelinger, der har fået afslag. Derved kan boligafdelingerne opdeles i en indsatsgruppe og en kontrolgruppe. Det antages, at der ikke er nogen uobserverbar systematisk forskel på de, der har fået støtte, og de, der har fået afslag.

Effektmålingen af Omprioriteringsloven 2000 består i en fixed effect-analyse, hvor der tages højde for sample selektionsbias ved at estimere en version af Heckmanns sample selektionsmodel.